La Haute Autorité se penche sur le dispositif ukrainien d’encadrement de la représentation d’intérêts, en revenant sur les principales dispositions des lois No. 3606-IX et No. 3620-IX, entrées en vigueur le 1^er septembre 2025.

Depuis quand l’Ukraine s’est-elle dotée d’un registre des représentants d’intérêts ?

Le 23 mars 2024, le Parlement ukrainien a adopté une première loi encadrant les activités de représentations d’intérêts. Cet encadrement avait été prévu dans la Stratégie de lutte contre la corruption 2021-2025, le programme national de lutte contre la corruption 2023-2025 ainsi que le plan d’action visant à prévenir l’abus d’influence excessive de la part de personnes exerçant un poids économique et politique significatif dans la vie publique (oligarques). Il s’inscrit également dans une démarche engagée de longue date en Ukraine : depuis l’indépendance du pays, plusieurs initiatives visant à réglementer les activités de lobbying ont été présentées, notamment en 1999, 2005, 2010, 2016 et 2020, sans qu’aucune d’elles n’aboutisse. L’adoption de la loi de 2024 marque donc l’aboutissement de ces efforts successifs et témoigne d’une volonté accrue de renforcer la transparence du processus décisionnel.

La loi ukrainienne sur le lobbying établit un cadre visant à favoriser le développement d’une culture de lobbying transparente et à encadrer l’influence exercée sur le processus législatif grâce à la mise en place d’un registre de transparence. Son adoption a constitué une étape importante pour l’Ukraine sur la voie de son intégration européenne. Début octobre 2024, la loi a été complétée par un code de déontologie destiné aux lobbyistes, élaboré par la NACP avec la contribution de la société civile. Entrée en vigueur conjointement à la loi sur le lobbying, la loi n° 3620-IX prévoit, quant à elle, des sanctions administratives en cas d’infractions dans ce domaine.

Quelles sont les activités de représentation d’intérêts couvertes par le registre de transparence ?

La législation ukrainienne reconnaît un large panel d’activités de communication comme des « méthodes de lobbying », notamment les formes indirectes de lobbying, l’exercice d’influence par le biais des médias et des campagnes d’information, ainsi que la rédaction et la diffusion de prises de position et d’autres documents analytiques. Parmi les pays de l’OCDE, seule la législation canadienne présente une portée aussi large et réglemente les formes indirectes de lobbying. La loi confie à l’Agence nationale pour la prévention de la corruption (NACP) la mission de veiller au respect de ce nouveau cadre réglementaire.

Quelles sont les personnes soumises à l’obligation de s’inscrire au registre des représentants d’intérêts ?

D’après la loi No. 3606-IX, les personnes exerçant des activités de représentation d’intérêts doivent s’enregistrer sur le registre tenu par l’Agence nationale pour la prévention de la corruption. Sont considérées comme représentants d’intérêts au sens de cette loi, les personnes exerçant la représentation rémunérée d’« intérêts commerciaux », c’est-à-dire « une activité menée dans le but d’influencer (ou de tenter d’influencer) l’objet du lobbying dans l’intérêt commercial du bénéficiaire (moyennant une rémunération perçue directement ou indirectement et/ou le remboursement des frais réels nécessaires à sa mise en œuvre) ou dans l’intérêt commercial propre de la personne concernée et en rapport avec l’objet du lobbying ». Le terme « intérêts commerciaux » désigne « l’argent ou tout autre bien, les avantages personnels, les privilèges, ainsi que d’autres avantages de nature matérielle ou immatérielle qu’une personne recevra ou est susceptible de recevoir dans le cadre d’une activité économique ». Les représentant d’intérêts au sens de la loi No. 3606-IX peuvent être une personne physique jouissant de la pleine capacité juridique, une personne morale de droit privé ukrainien ou une personne morale étrangère disposant d’un bureau de représentation en Ukraine.

Quelles sont les exemptions prévues par la loi ?

La loi ukrainienne exclut de son champ d’application certaines activités et acteurs de la définition du lobbying. Sont exemptées les démarches visant à influencer l’élaboration des politiques publiques lorsqu’elles ne poursuivent pas d’intérêts commerciaux spécifiques, telles que celles menées par les organisations de la société civile, les établissements universitaires ou les organisations religieuses. Le texte exclut également la représentation diplomatique des intérêts de l’Ukraine à l’étranger, les activités des partis politiques et des médias, ainsi que la mise en œuvre de programmes internationaux d’assistance technique. Par ailleurs, les actions de plaidoyer, la participation aux consultations publiques organisées par les autorités et l’exercice du droit de réunion pacifique ne sont pas assimilés à des activités de lobbying.

Quelles sont les obligations prévues par le dispositif d’encadrement ukrainien ?

Les représentants d’intérêts doivent procéder à un enregistrement initial dans le système, condition préalable à l’obtention du statut de représentants d’intérêts et au démarrage de toute activité légale. Pour entamer cette procédure, la partie intéressée (personne physique ou morale) doit fournir ses données d’identification et ses coordonnées, préciser le domaine de lobbying concerné (le secteur dans lequel l’activité est prévue) ainsi que ses sources de financement.

Les entités inscrites sont ensuite tenues de communiquer des informations tous les six mois. Elles doivent ainsi soumettre deux fois par an des rapports sur les activités de lobbying menées au cours du semestre.

Quelles sont les informations rendues publiques dans le registre de transparence ?

Le registre de transparence donne un accès gratuit au public à des informations actualisées sur les entités de lobbying qui renseignent les noms des lobbyistes, leurs sources de financement et la manière dont ces fonds ont été dépensés, le domaine d’activité concerné, ainsi que les personnes visées par ces activités. Le registre contient également des informations sur les contrats de lobbying, les clients et les bénéficiaires des activités de lobbying (à l’exclusion des informations à caractère commercial, étatique, bancaire ou de toute autre nature, protégées par la loi) ainsi que les réunions et communications avec les destinataires du lobbying.

La loi précise les modalités d’inscription au registre de transparence ainsi que les exceptions applicables. Il est établi que les informations inscrites dans le registre sont publiques dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux dispositions de la loi ukrainienne relative à la protection des données à caractère personnel.

Quels contrôle et sanctions sont prévus ?

La NACP s’est vue conférer des pouvoirs lui permettant de contrôler le respect de la législation en matière de lobbying. La loi n° 3620-IX, précise les mesures de contrôle et les sanctions applicables en cas de violation des règles relatives au lobbying. Le Code des infractions administratives de l’Ukraine a été complété par des articles prévoyant des amendes pour les activités de lobbying illégales, allant de 850 à 1 700 UAH (17€-34€). Si une entité de lobbying dissimule des informations qui l’empêchent d’exercer ses activités dans ce domaine, l’amende passe à 8 500–17 000 UAH (167-333€). Par ailleurs, le non-respect des obligations de déclaration ou le dépôt tardif des rapports au Registre de transparence est passible d’amendes allant de 850 à 1 700 UAH (17€-34€). Les sanctions les plus sévères — comprises entre 17 000 et 34 000 UAH (333-667€) — s’appliqueront à ceux qui enfreignent les restrictions en matière de lobbying, travaillent pour le compte de clients interdits (partis politiques, autorités étatiques, entités légales associées avec la Russie, organisations religieuses, candidats aux élections ukrainiennes, etc.) ou recourent à des sources de financement illégales.

La nouvelle législation instaure également une sanction supplémentaire : l’interdiction d’exercer des activités de lobbying. Si un tribunal rend une telle décision, celle-ci doit être transmise dans un délai de trois jours à la NACP, qui consigne la suspension du statut de l’entité de lobbying dans le Registre de transparence.