Le lobbying
Tout savoir sur la représentation d'intérêts
Bienvenue sur cet espace dédié à la représentation d’intérêts, plus communément appelée « lobbying »
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique vous propose de retrouver ici des informations sur l’encadrement de cette activité en France, mais aussi des publications produites à partir des données déclarées par les représentants d’intérêts et des actualités relatives au lobbying dans le monde, ou encore des documents et des statistiques utiles aux personnes qui souhaitent en savoir plus sur ce sujet.
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Le lobbying à l'international
La règlementation du lobbying en france
Depuis le 1er juillet 2017, les acteurs socio-économiques qui cherchent à influer sur le contenu d’une décision publique en entrant en communication avec un responsable public doivent s’inscrire au répertoire des représentants d’intérêts accessible sur le site www.hatvp.fr, déclarer leurs actions de lobbying et les moyens qui y sont consacrés. Des règles déontologiques permettent d’encadrer les relations entre les représentants d’intérêts et les responsables publics, afin de développer un lobbying responsable. En savoir plus >
Les propositions de la Haute Autorité
La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique formule des propositions qui visent à fournir aux citoyens une information correcte et précise sur la façon dont s’élaborent les décisions publiques.
Depuis la création du répertoire des représentants d’intérêts en juillet 2017, la Haute Autorité observe en effet des difficultés persistantes au dispositif en vigueur, liées à son cadre juridique particulièrement complexe découlant du décret du 9 mai 2017. Afin de renforcer la lisibilité et l’efficacité du registre, il apparaît dès lors nécessaire de procéder à plusieurs modifications législatives et réglementaires :
1. Supprimer « le critère de l’initiative »
La définition d’une action de représentation d’intérêts est particulièrement restrictive puisque l’interaction avec le responsable public doit être à l’initiative du représentant d’intérêts. Sont ainsi exclues toutes les auditions et consultations réalisées à la demande d’un responsable public, des entrées en communication qui constituent un pan important des activités de lobbying.
Ce critère de l’initiative crée également une distorsion dans les déclarations d’activités sur le registre puisque les grands acteurs, souvent consultés par les décideurs publics, n’ont pas à déclarer de telles actions ni les moyens qui leurs sont consacrés, contrairement aux petites entités, qui doivent solliciter directement les responsables publics.
Enfin, ce critère est un élément difficilement identifiable dans le cadre des contrôles que mène la Haute Autorité et s’avère parfois complexe à mettre en œuvre pour les représentants d’intérêts eux-mêmes.
2. Revoir les critères d’identification du représentant d’intérêts
Afin de qualifier une personne physique ou morale de représentant d’intérêts, il faut que cette personne mène une activité de représentation d’intérêts de façon « principale ou régulière ». S’agissant des activités de représentation d’intérêts exercées à titre régulier, le décret du 9 mai 2017 dispose que ce critère est rempli lorsqu’au sein d’une personne morale, une personne physique « entre en communication au moins dix fois au cours des douze derniers mois » avec un responsable public. Cette interprétation conduit donc à l’obligation d’inscription d’une entité dont au moins un employé réalise dix actions mais exclut celle dont plusieurs salariés réalisent chacun neuf actions.
Il conviendrait donc de modifier la définition d’une « activité régulière » de représentation d’intérêts en permettant que le seuil minimal des dix actions puisse être apprécié à l’échelle de la personne morale, c’est-à-dire en additionnant l’ensemble des actions réalisées par les personnes physiques qui y sont rattachées. Cette évolution du dispositif serait en outre de nature à simplifier les conditions d’inscription sur le répertoire, dès lors que chaque action de représentation d’intérêts réalisée par une personne physique serait comptabilisée.
3. Clarifier le champ des décisions publiques visées par le registre
La Haute Autorité regrette que la liste des décisions publiques visées par le dispositif, fixée par le décret, ne soit pas assez précise, s’agissant notamment de la mention des « autres décisions publiques ». La Haute Autorité a apporté certaines précisions à cette catégorie très large, en excluant par exemple certaines entrées en communication liées à des décisions individuelles, une interprétation qu’il conviendrait de formaliser en ajoutant une annexe au décret.
4. Obtenir des déclarations plus précises
Le décret prévoit que doivent être renseignés le « type de décision publique » visé par l’action de représentation d’intérêts ainsi que la « catégorie des responsables publics rencontrés ». Ce choix limite la portée du registre et ne répond pas à la volonté de législateur de faire de ce dispositif un outil permettant de retracer l’empreinte normative. Ces catégories ne donnent en effet que peu d’informations sur les actions de lobbying effectivement menées. Il pourrait être ainsi proposé aux représentants d’intérêts d’indiquer dans la rubrique « Observations » la fonction du responsable public avec lequel ils sont entrés en communication (par exemple « ministre de l’Agriculture » à la place de « membre du Gouvernement ou membre de cabinet ministériel ») ainsi que la décision publique concernée lorsque celle-ci est identifiée (par exemple « loi bioéthique » à la place de « lois, y compris constitutionnelles »), ce que font déjà un certain nombre de représentants d’intérêts.
5. Revoir le rythme de déclaration
Un rythme de déclaration semestriel et non plus annuel serait plus adapté afin d’assurer une plus grande proximité entre les informations contenues dans le registre et la date des actions de représentation d’intérêts effectivement réalisées. D’autres pays ont fait ce choix, à l’image de l’Australie, du Canada ou de l’Écosse.
6. Consolider les déclarations au niveau des groupes de sociétés
Le dispositif actuel implique que la qualification de représentant d’intérêts doit être appliquée à chaque personne morale qui remplit les critères prévus par la loi. Tant la société mère que ses filiales doivent ainsi comptabiliser leurs actions de représentation d’intérêts afin de savoir si elles doivent individuellement s’inscrire sur le répertoire. Il en résulte une inscription éclatée entre plusieurs entités et des déclarations éparpillées, sans vue d’ensemble sur les actions de représentation d’intérêts du groupe. La non-consolidation des déclarations empêche en outre d’avoir une vision globale des moyens budgétaires et humains alloués à la représentation d’intérêts par le groupe de sociétés.
Par comparaison, le registre européen de transparence a fait le choix de « l’enregistrement unique » afin « d’éviter les enregistrements multiples et réduire la charge administrative », l’enregistrement incombant « dans la pratique […] en règle générale, à la succursale ou au bureau représentant les intérêts de l’entité auprès des institutions de l’UE ».
Pour faciliter l’exercice de ses missions, la Haute Autorité propose également :
– d’introduire, dans le cadre du contrôle des obligations déclaratives et déontologiques des représentants d’intérêts, une sanction administrative d’entrave aux missions de ses agents ;
– de la doter d’un pouvoir propre de sanction administrative dans les situations de non dépôt d’une déclaration d’activités par un représentant d’intérêts.
Enfin, la Haute Autorité encourage par étapes, la publicité en open data des rencontres des responsables publics (notamment les membres du Gouvernement, parlementaires, rapporteurs sur un texte, présidents de commissions au sein des deux assemblées) avec les représentants d’intérêts pour rendre plus transparentes leurs relations.
La règlementation du lobbying en France
La loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « loi Sapin II ») a marqué un tournant majeur dans l’encadrement du lobbying.
La création du répertoire des représentants d’intérêts
Suite à l’adoption de la « loi Sapin II », les acteurs socio-économiques qui cherchent à influer sur le contenu d’une décision publique en entrant en communication avec des responsables publics sont tenus de s’inscrire, depuis le 1er juillet 2017, sur un « répertoire numérique des représentants d’intérêts », dans lequel ils doivent donner des informations sur leur organisation, leurs activités de lobbying et les moyens qui y sont consacrés. Ce répertoire « assure l’information des citoyens sur les relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics » (article 18-1 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique).
Les représentants d’intérêts sont également tenus d’effectuer tous les ans une déclaration d’activité auprès de la Haute Autorité. Cette dernière porte sur les actions de représentation d’intérêts qui ont été menées au cours de l’année précédente et les moyens consacrés à la représentation d’intérêts. Les représentants d’intérêts doivent adresser cette déclaration dans un délai de trois mois à compter de la clôture de leur exercice comptable, pour toutes les actions réalisées pendant cet exercice
En France, une première règlementation avait été adoptée en 2009 à l’Assemblée nationale, avec la création d’un registre des représentants d’intérêts facultatif, transposé par le Sénat en 2010. En 2013, un code de conduite des représentants d’intérêts avait précisé les règles pour l’Assemblée. En dépit d’un nombre limité d’inscrits, ces deux registres représentaient un progrès, à la fois en instaurant un début de transparence sur cette activité et en encadrant pour la première fois les relations d’influence via une autre approche que celle de la répression pénale (trafic d’influence, prise illégale d’intérêts, corruption).
> En savoir plus sur le répertoire des représentants d’intérêts
La reconnaissance de l’activité de représentant d’intérêts
Si la loi Sapin II a imposé des obligations aux représentants d’intérêts, elle a également apporté une première reconnaissance de cette activité et des professionnels qui l’exercent. La représentation d’intérêts est, dans une démocratie, une activité légitime qui contribue à une prise de décision publique éclairée : elle permet aux acteurs de la société civile (aussi bien les entreprises et les cabinets de conseil que des associations ou des ONG) de faire entendre leur point de vue ou apporter leur expertise.
Le dispositif introduit par la loi Sapin II ne visait pas à remettre en question cette participation. Il visait plutôt à rendre plus transparente l’activité de représentation d’intérêts en France, notamment les relations qu’entretiennent les représentants d’intérêts avec les responsables publics, et de les encadrer sur le plan déontologique.
> En savoir plus sur ce qu’est un représentant d’intérêts au sens de la loi
Les relations entre représentants d’intérêts et responsables publics encadrées par des règles déontologiques
Des règles déontologiques permettent d’encadrer les relations entre les représentants d’intérêts et les responsables publics et de développer un lobbying responsable. L’article 18-5 de la loi du 11 octobre 2013 énonce dix principes directeurs qui doivent orienter le comportement des représentants d’intérêts dans la pratique de leur métier.
Le rôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique
La loi Sapin II a confié de nouvelles missions à la Haute Autorité en matière d’encadrement de la représentation d’intérêts, qui assure ainsi :
– La gestion du répertoire des représentants d’intérêts, accessible sur son site internet. Afin de contrôler le respect des obligations déclaratives, la Haute Autorité dispose d’un pouvoir de vérification sur pièces et sur place. Les représentants d’intérêts qui n’accomplissent pas les formalités nécessaires s’exposent à une sanction pénale d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. ;
– Le respect par les lobbyistes de leurs obligations déclaratives et des règles déontologiques qui encadrent leurs relations avec les responsables publics. Lorsque la Haute Autorité constate, de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement, un manquement aux règles déontologiques, elle adresse au représentant d’intérêts concerné une mise en demeure de respecter ses obligations, qu’elle peut rendre publique après l’avoir mis en état de présenter ses observations. Après une mise en demeure, et pendant les trois années suivantes, le fait de ne pas respecter à nouveau les règles déontologiques est puni d’un an de prison et de 15 000 euros d’amende ;
– L’accompagnement des responsables publics dans leurs relations avec les représentants d’intérêts.
L’extension du répertoire
Depuis le 1er juillet 2022, le répertoire des représentants d’intérêts est étendu aux responsables publics locaux (président de région ou de département, ou maire ou président d’une collectivité de plus de 100 000 habitants, par exemple) et à certaines catégories d’agents publics.
QUESTIONS FRÉQUENTES SUR LE LOBBYING
Qu’est-ce que le lobbying ?
Qu’est-ce qu’un représentant d’intérêt ? Qui fait du lobbying ?
A quelles obligations sont soumis les représentants d’intérêts ?
A quoi sert le répertoire des représentants d’intérêts ?
Quel rôle joue la HATVP dans l’encadrement du lobbying ?
Le lobbying, une activité légitime en démocratie ?
