Le contrôle du pantouflage

Des avis qui lient l’ancien responsable public

Pendant une durée de trois ans, toute personne qui a occupé l’une de ces fonctions doit saisir la Haute Autorité afin qu’elle examine si les nouvelles activités privées qu’elle envisage d’exercer sont compatibles avec ses anciennes fonctions. Sont concernées les activités libérales (par exemple l’exercice de la profession d’avocat) ou les activités privées rémunérées au sein d’une entreprise publique ou privée (activité salariée, création d’une société, etc.) ainsi que celles exercées au sein d’un établissement public à caractère industriel et commercial ou au sein d’un groupement d’intérêt public à caractère industriel et commercial.

La Haute Autorité vérifie si l’activité envisagée pose des difficultés de nature pénale ou déontologique. Lorsqu’elle identifie de telles difficultés, elle peut rendre un avis d’incompatibilité, qui empêche la personne d’exercer l’activité envisagée, ou de compatibilité sous réserves, dans lequel elle impose des mesures de précaution.

La loi prévoit que la Haute Autorité peut rendre publics les avis qu’elle rend après avoir recueilli les observations  de la personne concernée et avoir retiré les mentions qui portent atteinte à un secret protégé par la loi. Sont publiés, en principe, tous les avis qui concernent des personnes dont les déclarations d’intérêts sont publiques, à savoir les anciens membres du Gouvernement et les anciens élus locaux. Sauf exception, les avis rendus sur la situation d’anciens membres d’AAI ou API ne sont pas publiés, le Conseil constitutionnel ayant considéré que les déclarations d’intérêts des personnes non élues ne devaient pas être rendues publiques.

Nota bene : ne sont publiés sur cette page que les avis rendus par la Haute Autorité postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi Sapin II du 9 décembre 2016, qui a autorisé cette publication.

Délibération n°2017-78 relative à la situation de M. Jean-Marie Le Guen

Délibération n°2017-79 relative à la situation de M. Thierry Mandon

Délibération n°2017-80 relative à la situation de M. Bernard Cazeneuve

Délibération n°2017-81 relative à la situation de M. Thierry Braillard

Délibération n°2017-87 relative à la situation de M. Jean-Michel Baylet

Délibération n°2017-97 relative à la situation de M. Jean-Marie Le Guen

Délibération n°2017-112 relative à la situation de M. Jean-Marie Le Guen

Délibération n°2017-198 relative à la situation de Mme Emmanuelle Cosse

Délibération n°2017-199 relative à la situation de Mme Myriam El Khomry

Délibération n°2017-217 relative à la situation de M. Matthias Fekl

Délibération n°2018-6 relative à la situation de Mme Axelle Lemaire

Délibération n°2018-26 relative à la situation de Mme Axelle Lemaire

Délibération n°2018-27 relative à la situation de M. Christophe Sirugue

Délibération n°2018-28-1 relative à la situation de Mme Najat Vallaud-Belkacem

Délibération n°2018-28-2 relative à la situation de Mme Najat Vallaud-Belkacem

Délibération n°2018-42 relative à la situation de M. Jean-Vincent Placé

Délibération n°2018-43 relative à la situation de Mme Estelle Grelier

Délibération n°2018-88 relative à la situation de M. Eric Cesari

Délibération n°2018-89 relative à la situation de M. Jean-Paul Bachy

Délibération n°2018-108 relative à la situation de M. Bruno Le Roux

Délibération n°2018 -109 relative à la situation de Mme Marisol Touraine

Délibération n°2018-148 relative à la situation de M. Francis Adolphe

Le contrôle opéré par la Haute Autorité

Lorsqu’elle est saisie par un ancien responsable public, la Haute Autorité se livre à un double contrôle.

D’abord, elle recherche si l’activité envisagée n’expose pas la personne concernée à un risque pénal. En effet, l’article 432-13 du code pénal interdit à un ancien responsable public de travailler, au sens large, pour une entreprise qui était soumise à son pouvoir de surveillance ou de contrôle lorsqu’il exerçait des fonctions publiques, avec laquelle il a conclu des contrats ou à l’égard de laquelle il a pris ou proposé des décisions. Si la Haute Autorité considère que l’activité envisagée conduirait nécessairement l’ancien responsable public à commettre ce délit, elle peut prononcer un avis d’incompabilité et l’activité ne peut pas être exercée. S’il existe un risque pénal mais que ce risque peut être évité par la mise en œuvre de certaines précautions, la Haute Autorité rend un avis de compatibilité en formulant les réserves qui s’imposent : par exemple, lorsqu’elle est saisie de la création d’une société de conseil, elle va demander de ne pas prendre pour clientes des sociétés avec lesquelles l’intéressé a conclu des contrats lorsqu’il était en fonctions ou à l’égard desquelles il a pris des décisions.

Sur le plan déontologique, la Haute Autorité s’assure d’abord que l’activité envisagée ne porte pas atteinte à la dignité, à la probité et à l’intégrité des fonctions antérieures ; ensuite, elle recherche si l’activité envisagée ne conduit pas la personne concernée à avoir méconnu l’exigence de prévention des conflits d’intérêts qui s’imposait à elle lors de ses anciennes fonctions publiques, notamment lorsque cette activité est exercée dans le même secteur économique ; enfin, elle contrôle que l’activité envisagée ne remette pas en cause le fonctionnement indépendant, impartial et objectif de l’institution publique dans laquelle il a exercé ses fonctions. En fonction des risques identifiés, la Haute Autorité peut déclarer l’activité incompatible ou formuler les réserves qui s’imposent.

Le contrôle du patrimoine

Photographie des biens que possède une personne, la déclaration de patrimoine comprend d’une part l’actif, soit les biens immobiliers, les actions ou les comptes bancaires et d’autre part, les emprunts et les dettes formant le passif. Elle est adressée à la Haute Autorité à deux reprises : lorsque la personne concernée débute son mandat ou ses fonctions et à la fin de celles-ci. Au surplus, les déclarants sont tenus de déposer une nouvelle déclaration si la composition de leur patrimoine est affectée de manière importante, par une succession ou une donation.

Le contrôle effectué par la Haute Autorité répond à un triple objectif : s’assurer de la cohérence des éléments déclarés ; rechercher des omissions importantes ou variations inexpliquées du patrimoine ; prévenir tout enrichissement obtenu de manière illicite.

Des moyens de contrôle renforcés

Pour assurer efficacement sa mission de contrôle du patrimoine, la Haute Autorité bénéficie de l’appui de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Elle peut la solliciter pour obtenir des informations sur les éléments déclarés ou pour obtenir des documents précis.

L’administration fiscale étant déliée du secret à son égard au titre des vérifications et contrôles qu’elle met en œuvre, la Haute Autorité peut également lui demander communication d’autres éléments en sa possession. Par exemple, la Haute Autorité peut lui demander communication de statuts de sociétés, d’éléments cadastraux ou lui demander d’évaluer des parts sociales ou un bien immobilier.

Lorsque la Haute Autorité l’estime nécessaire, elle peut également demander à l’administration fiscale de mettre en œuvre le droit de communication qu’elle détient en application du livre des procédures fiscales « en vue de recueillir toutes informations utiles à l’accomplissement de sa mission de contrôle ». Ces demandes peuvent concerner, par exemple, des soldes de comptes bancaires, des procédures judiciaires en cours ou des communications d’actes authentiques ou des bilans de sociétés.

La Haute Autorité peut enfin demander à l’administration fiscale de mettre en œuvre les procédures d’assistance administrative internationale en vue de recueillir à l’étranger des informations concernant certains éléments de patrimoine. Le résultat de ces procédures, qui n’ont pas de finalité fiscale, est toutefois conditionné aux conventions bilatérales applicables et à l’accord des autorités du pays concerné.

En complément, la Haute Autorité engage un dialogue avec le déclarant afin de recueillir toutes les informations nécessaires à l’examen de sa déclaration. Cette procédure est essentielle : elle permet aux déclarants de faire valoir les observations qu’ils estiment utiles et d’assurer la pleine information de la Haute Autorité.

À l’issue du contrôle, le collège de la Haute Autorité peut :

  • clore l’examen de la déclaration ;
  • formuler une appréciation, autrement dit une observation, sur une déclaration de patrimoine quand celle-ci n’est pas strictement exacte et/ou exhaustive ;
  • transmettre, dans les cas les plus graves, le dossier au parquet compétent qui a la possibilité de déclencher une procédure pénale.

Les sanctions pénales

Le fait pour une personne de ne pas déposer une déclaration de patrimoine, d’omettre de déclarer une partie importante de celui-ci ou d’en fournir une évaluation mensongère est puni d’une peine de 3 ans de prison et de 45 000 euros d’amende. Le cas échéant, cela peut entraîner l’interdiction des droits civiques pour une durée maximale de 10 ans ainsi que de l’interdiction d’exercer une fonction publique, laquelle peut être définitive.

La prévention des conflits d’intérêts

Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ?

Il est normal pour une personne d’avoir des liens d’intérêts, qu’il s’agisse de biens matériels possédés, d’activités exercées ou d’engagements personnels. Mais pour les responsables publics, certaines situations sont susceptibles de nuire au bon exercice de leurs fonctions.

Pour éviter ces situations, les personnes qui adressent une déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité doivent, au début de leur mandat ou de leurs fonctions, également remplir une déclaration d’intérêts. Celle-ci fait notamment apparaitre les activités professionnelles passées ou présentes, les différentes participations aux organes dirigeants d’organismes publics ou privés, les activités bénévoles ou la profession du conjoint.

La Haute Autorité exerce une veille et un contrôle ciblé des déclarations d’intérêts afin de détecter les situations dans lesquelles des intérêts publics ou privés peuvent interférer avec l’exercice d’un mandat ou d’une fonction.

Lorsque l’examen d’une déclaration conduit à la détection d’une situation de conflit d’intérêts, la Haute Autorité dispose de plusieurs leviers d’action lui permettant d’y mettre fin.

Elle peut en premier lieu recommander, dans le cadre d’un dialogue avec le déclarant, des solutions adaptées pour prévenir ou faire cesser un conflit d’intérêts. Il s’agit par exemple de rendre public l’intérêt en cause, de ne pas prendre part aux délibérations dans laquelle la personne concernée à un intérêt ou, dans certains cas, d’abandonner un intérêt.

Si la situation perdure, la Haute Autorité peut adopter des mesures contraignantes prenant la forme d’un pouvoir d’injonction. Elle peut ainsi ordonner à toute personne qui entre dans son champ de compétence (sauf le Premier ministre et les parlementaires) de faire cesser un conflit d’intérêts. Cette injonction peut être rendue publique et son non-respect est une infraction pénale punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000€ d’amende.

La gestion sous mandat des instruments financiers

Certains éléments du patrimoine, comme les instruments financiers, peuvent influencer le sens de la décision prise par un titulaire de fonctions publiques. En outre, la gestion de ces titres est susceptible d’exposer leur titulaire à des risques pénaux comme le délit d’initié prévu à l’article L. 465-1 du code monétaire et financier.

Afin de prévenir ce type de risques, les membres du Gouvernement, les présidents et membres des autorités administratives ou publiques indépendantes intervenant dans un secteur économique et certains fonctionnaires sont tenus de gérer leurs instruments financiers dans des conditions excluant tout droit de regard de leur part pendant la durée de leurs fonctions.

Les autorités administratives ou publiques indépendantes concernées sont les suivantes : l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), l’Autorité de la concurrence, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER), l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC), la Commission des participations et des transferts, la Commission de régulation de l’énergie (CRE), le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), la Haute Autorité pour la diffusion et la protection des droits sur internet (HADOPI), la Haute Autorité de santé (HAS).

Hors les cas où ils détiennent des instruments financiers dont la gestion est collective (SICAV par exemple), les ministres, présidents et membres de ces autorités doivent conclure des mandats de gestion ne permettant aucun droit de regard sur les titres qu’ils détiennent. Les membres des autorités administratives et publiques indépendantes peuvent également, uniquement lorsque les instruments financiers détenus ne sont pas en lien avec le secteur d’activité qu’ils régulent, s’engager à les conserver en l’état.

Les mandats de gestion ou les déclarations de conservation en l’état des membres du Gouvernement et des présidents des autorités administratives indépendantes doivent être communiqués à la Haute Autorité. Pour les autres membres de ces autorités, ces informations sont communiquées à leur président.

Les vérifications faites avant la nomination des membres du Gouvernement

L’article 8-1 de la loi du 11 octobre 2013 prévoit que le Président de la République peut solliciter le président de la Haute Autorité, afin d’obtenir des informations relatives au respect, par les personnes qu’il envisage de nommer au Gouvernement, de leurs obligations déclaratives. Cette saisine inclut également la vérification, par la Haute Autorité, d’une éventuelle « situation pouvant constituer un conflit d’intérêts et les mesures nécessaires pour prévenir ou faire cesser immédiatement ce conflit d’intérêts »

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