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Prévenir les conflits d’intérêts

Il est normal pour une personne d’avoir des liens d’intérêts, qu’il s’agisse de biens matériels possédés, d’activités exercées ou d’engagements personnels. Mais pour les responsables publics, certaines situations sont susceptibles de nuire au bon exercice de leurs fonctions.

Pour éviter ces situations, les personnes qui adressent une déclaration de situation patrimoniale à la Haute Autorité doivent, au début de leur mandat ou de leurs fonctions, également remplir une déclaration d’intérêts. Celle-ci fait notamment apparaitre les activités professionnelles passées ou présentes, les différentes participations aux organes dirigeants d’organismes publics ou privés, les activités bénévoles ou la profession du conjoint.

La Haute Autorité exerce une veille et un contrôle ciblé des déclarations d’intérêts afin de détecter les situations dans lesquelles des intérêts publics ou privés peuvent interférer avec l’exercice d’un mandat ou d’une fonction.

Lorsque l’examen d’une déclaration conduit à la détection d’une situation de conflit d’intérêts, la Haute Autorité dispose de plusieurs leviers d’action lui permettant d’y mettre fin.

Elle peut en premier lieu recommander, dans le cadre d’un dialogue avec le déclarant, des solutions adaptées pour prévenir ou faire cesser un conflit d’intérêt. Il s’agit par exemple de rendre public l’intérêt en cause, de ne pas prendre part aux délibérations dans laquelle la personne concernée à un intérêt ou, dans certains cas, d’abandonner un intérêt.

Si la situation perdure, la Haute Autorité peut adopter des mesures contraignantes prenant la forme d’un pouvoir d’injonction. Elle peut ainsi ordonner à toute personne qui entre dans son champ de compétence (sauf le Premier ministre et les parlementaires) de faire cesser un conflit d’intérêts. Cette injonction peut être rendue publique et son non-respect est une infraction pénale punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000€ d’amende.

Contrôler le « pantouflage »

La Haute Autorité est également chargée de contrôler le « pantouflage » des anciens ministres, des anciens présidents d’un exécutif local ainsi que des anciens membres d’autorités administratives ou publique indépendantes, c’est-à-dire leur reconversion professionnelle dans le secteur privé à l’issue de leurs fonctions ou mandats publics.

Pendant une durée de trois ans, toute personne qui a occupé l’une de ces fonctions doit saisir la Haute Autorité afin qu’elle examine si les nouvelles activités privées qu’elle envisage d’exercer sont compatibles avec ses anciennes fonctions. Sont concernées les activités libérales (par exemple l’exercice de la profession d’avocat) ou les activités privées rémunérées au sein d’une entreprise publique ou privée (activité salariée, création d’une société, etc.) ainsi que celles exercées au sein d’un établissement public à caractère industriel et commercial ou au sein d’un groupement d’intérêt public à caractère industriel et commercial.

La Haute Autorité vérifie si l’activité envisagée pose des difficultés de nature pénale ou déontologique (voir encadré ci-dessous). Lorsqu’elle identifie de telles difficultés, elle peut rendre un avis d’incompabilité, qui empêche la personne d’exercer l’activité envisagée, ou de compatibilité sous réserves, dans lequel elle impose des mesures de précaution.

La loi prévoit que la Haute Autorité peut rendre publics les avis qu’elle rend après avoir recueilli les observations  de la personne concernée et avoir retiré les mentions qui portent atteinte à un secret protégé par la loi. Sont publiés, en principe, tous les avis qui concernent des personnes dont les déclarations d’intérêts sont publiques, à savoir les anciens membres du Gouvernement et les anciens élus locaux. Sauf exception, les avis rendus sur la situation d’anciens membres d’AAI ou API ne sont pas publiés, le Conseil constitutionnel ayant considéré que les déclarations d’intérêts des personnes non élues ne devaient pas être rendues publiques.

Nota bene : ne sont publiés sur cette page que les avis rendus par la Haute Autorité postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi Sapin II du 9 décembre 2016, qui a autorisé cette publication.

Délibération n°2017-78 relative à la situation de M. Jean-Marie Le Guen

Délibération n°2017-79 relative à la situation de M. Thierry Mandon

Délibération n°2017-80 relative à la situation de M. Bernard Cazeneuve

Délibération n°2017-81 relative à la situation de M. Thierry Braillard

Délibération n°2017-87 relative à la situation de M. Jean-Michel Baylet

Délibération n°2017-97 relative à la situation de Jean-Marie Le Guen

Délibération n°2017-112 relative à la situation de Jean-Marie Le Guen

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Contrôler le patrimoine

Photographie des biens que possède une personne, la déclaration de patrimoine comprend d’une part l’actif, soit les biens immobiliers, les actions ou les comptes bancaires et d’autre part, les emprunts et les dettes formant le passif. Elle est adressée à la Haute Autorité à deux reprises : lorsque la personne concernée débute son mandat ou ses fonctions et à la fin de celles-ci. Au surplus, les déclarants sont tenus de déposer une nouvelle déclaration si la composition de leur patrimoine est affectée de manière importante, par une succession ou une donation.

Le contrôle effectué par la Haute Autorité répond à un triple objectif : s’assurer de la cohérence des éléments déclarés ; rechercher des omissions importantes ou variations inexpliquées du patrimoine ; prévenir tout enrichissement obtenu de manière illicite.

Des moyens de contrôle renforcés

Pour assurer efficacement sa mission de contrôle du patrimoine, la Haute Autorité bénéficie de l’appui de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). Elle peut la solliciter pour obtenir des informations sur les éléments déclarés ou pour obtenir des documents précis.

L’administration fiscale étant déliée du secret à son égard au titre des vérifications et contrôles qu’elle met en œuvre, la Haute Autorité peut également lui demander communication d’autres éléments en sa possession. Par exemple, la Haute Autorité peut lui demander communication de statuts de sociétés, d’éléments cadastraux ou lui demander d’évaluer des parts sociales ou un bien immobilier.

Lorsque la Haute Autorité l’estime nécessaire, elle peut également demander à l’administration fiscale de mettre en œuvre le droit de communication qu’elle détient en application du livre des procédures fiscales « en vue de recueillir toutes informations utiles à l’accomplissement de sa mission de contrôle ». Ces demandes peuvent concerner, par exemple, des soldes de comptes bancaires, des procédures judiciaires en cours ou des communications d’actes authentiques ou des bilans de sociétés.

La Haute Autorité peut enfin demander à l’administration fiscale de mettre en œuvre les procédures d’assistance administrative internationale en vue de recueillir à l’étranger des informations concernant certains éléments de patrimoine. Le résultat de ces procédures, qui n’ont pas de finalité fiscale, est toutefois conditionné aux conventions bilatérales applicables et à l’accord des autorités du pays concerné.

En complément, la Haute Autorité engage un dialogue avec le déclarant afin de recueillir toutes les informations nécessaires à l’examen de sa déclaration. Cette procédure est essentielle : elle permet aux déclarants de faire valoir les observations qu’ils estiment utiles et d’assurer la pleine information de la Haute Autorité.

À l’issue du contrôle, le collège de la Haute Autorité peut :

  • clore l’examen de la déclaration ;
  • formuler une appréciation, autrement dit une observation, sur une déclaration de patrimoine quand celle-ci n’est pas strictement exacte et/ou exhaustive ;
  • transmettre, dans les cas les plus graves, le dossier au parquet compétent qui a la possibilité de déclencher une procédure pénale.

Les sanctions pénales

Le fait pour une personne de ne pas déposer une déclaration de patrimoine, d’omettre de déclarer une partie importante de celui-ci ou d’en fournir une évaluation mensongère est puni d’une peine de 3 ans de prison et de 45 000 euros d’amende. Le cas échéant, cela peut entraîner l’interdiction des droits civiques pour une durée maximale de 10 ans ainsi que de l’interdiction d’exercer une fonction publique, laquelle peut être définitive.

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Conseiller et former

Les lois du 11 octobre 2013 sur la transparence de la vie publique posent les principes qui doivent guider l’action des responsables publics, qu’ils soient élus ou nommés. En vue d’appliquer ces principes, chaque personne entrant dans le champ des lois peut solliciter l’avis de la Haute Autorité sur toute question déontologique rencontrée dans l’exercice de son mandat ou de ses fonctions.

Conseiller les déclarants

La plupart des demandes d’avis formulées à la Haute Autorité émanent de déclarants qui s’interrogent sur de possibles situations de conflit d’intérêts.

Lorsqu’elle répond à une demande d’avis émanant d’un déclarant, la Haute Autorité vérifie que la situation de l’intéressé ne lui fait pas courir un risque de nature pénale. Par exemple, lorsqu’un responsable public interroge la Haute Autorité sur une activité exercée en plus de son mandat ou de ses fonctions, elle vérifie que cette activité n’est pas de nature à le placer en situation de prise illégale d’intérêts.

La Haute Autorité analyse aussi les situations en matière de conflit d’intérêts : lorsque cela s’avère nécessaire, elle émet des recommandations destinées à prévenir ou à mettre fin à de telles situations.

La Haute Autorité délivre également des avis à des institutions, dès lors que les dirigeants de ces institutions entrent eux-mêmes dans le champ des lois relatives à la transparence de la vie publique. Ces demandes institutionnelles ont principalement pour objet la mise en place de règles déontologiques dans l’institution : ce dispositif se traduit par la rédaction d’un code ou d’une charte de déontologie, éventuellement accompagné de la création d’une commission de déontologie. La ville de Paris a par exemple saisi la Haute Autorité d’une demande d’avis pour son projet de charte de déontologie et de commission de déontologie à destination des membres du Conseil de Paris. De la même manière, la présidence de la République a sollicité l’avis de la Haute Autorité pour l’édiction d’une charte de déontologie destinée aux membres du cabinet du Président de la République.

Former les responsables publics

L’offre de formation de la Haute Autorité s’adresse principalement aux personnes entrant dans le champ des lois du 11 octobre 2013. Il s’agit non seulement d’attirer leur attention sur les obligations qui résultent de ces lois – obligations déclaratives, prévention des conflits d’intérêts, réglementation du pantouflage, etc. – mais aussi de les sensibiliser à la nécessité de développer une culture déontologique, tant à titre individuel que dans les institutions qu’ils dirigent. Ces actions de formation ont également vocation à toucher les étudiants qui deviendront les futurs dirigeants du secteur public.

La Haute Autorité est en contact avec plusieurs écoles et instituts de formation (Sciences Po, ENA, ENM, CNFPT, etc.) pour lesquelles elle réalise des sessions de formations dans le cadre des formations initiales et continues délivrées par ces établissements.

Encourager la recherche

Afin d’encourager et soutenir la recherche universitaire, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a créé un Prix de thèse qui sera attribué pour la première fois en 2017. L’objectif est distinguer une thèse portant directement sur la transparence, la déontologie, ou la lutte contre les atteintes à la probité publique ou sur des problématiques transversales susceptibles d’entrer dans le champ des missions de la Haute Autorité qui s’inscrit indifféremment dans les disciplines du droit, de l’histoire, de la sociologie ou de la science politique et est rédigée en langue française.

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Promouvoir la transparence

Les lois du 11 octobre 2013 prévoient que les déclarations de certains responsables publics sont rendues publiques. Cette publicité n’est pas conçue comme une finalité en soi mais comme un moyen :

  • pour permettre aux citoyens de savoir qui sont leurs élus
  • pour inciter les responsables publics à développer une véritable culture déontologique
  • pour rendre crédible le contrôle des déclarations en permettant notamment à un citoyen de porter à la connaissance de la Haute Autorité les informations dont il dispose, par exemple sur les éléments non déclarés du patrimoine d’un élu.

Modalités de publicité des déclarations

 

Promouvoir la transparence

Ces modalités tiennent compte de la décision du Conseil constitutionnel qui a censuré la publicité des déclarations de patrimoine des élus locaux et celle des déclarations de patrimoine et d’intérêts des personnes qui n’exercent pas un mandat électif (membres d’autorités administratives indépendantes, membres des cabinets ministériels, hauts fonctionnaires, etc.).

La publicité des déclarations, largement pratiquée en Europe, permet aux citoyens d’être mieux informés et associés au travail effectué par la Haute Autorité :

  • tout citoyen peut adresser à la Haute Autorité des observations sur les déclarations
  • les associations agréées peuvent saisir la Haute Autorité si elles ont connaissance d’atteintes à la probité

Promouvoir l’open data

L’ouverture des données est une mission importante de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique dont le législateur l’a explicitement chargée, dans un contexte de renforcement des exigences de transparence et de redevabilité,

Au démarrage, la mise en œuvre de la démarche open data de la Haute Autorité a dû être conciliée avec la contrainte technique liée au fait que les déclarations reçues par la Haute Autorité sont des déclarations papier qu’il faut préalablement numériser et anonymiser avant de pouvoir les publier.

Malgré cette contrainte, la Haute Autorité fournit en open data la liste des déclarations publiées. Un fichier CSV est disponible sur son site ainsi que sur la plateforme www.data.gouv.fr.

Par ailleurs, la Haute Autorité publie les déclarations sous la licence ouverte élaborée par le service Etalab. Cette licence permet notamment une grande liberté de réutilisation des informations en autorisant la reproduction, la redistribution, l’adaptation et l’exploitation commerciale des données et favorise la qualité des sources en rendant obligatoire la mention de leur paternité. Elle est compatible avec les standards des licences open data développées à l’étranger.

La Haute Autorité souhaite intensifier son action dans ce domaine. Dans le cadre du « plan d’action national pour une action publique transparente et collaborative » élaboré par le Gouvernement dans le cadre du « partenariat pour un gouvernement ouvert » (OGP), elle s’est engagée à publier sous un format ouvert et réutilisable le contenu des déclarations transmises via son service de télé-déclaration ADEL.

Conceptualiser les évolutions en matière de transparence

La Haute Autorité participe également à des colloques et à des séminaires. L’objectif de ces interventions est pédagogique. Il s’agit d’expliquer le dispositif prévu par les lois sur la transparence de la vie publique et son utilité, tant pour les responsables publics eux-mêmes que pour la société dans son ensemble.

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